Jestem dyrektorem samorządowej instytucji kultury, która jest wpisana do rejestru gminnych instytucji kultury. Czy mam obowiązek przedstawiać komisji oświaty i kultury przy radzie gminy plan restrukturyzacji instytucji w zakresie zatrudnienia?
Komisja uznała za konieczne jego wdrożenie w celu zmniejszenia kosztów funkcjonowania instytucji. Nie podano mi żadnej podstawy prawnej. Radni uważają, że stan zatrudnienia jest za wysoki. Według mnie liczba zatrudnionych jest odpowiednia do tego, aby instytucja sprawnie funkcjonowała.

  • Jakie mogą być ewentualne konsekwencje niedostosowania się do narzuconego obowiązku przedstawienia takiego planu?
  • Czy komisja ma prawo żądać od samorządowej instytucji kultury takiego planu?
  • Czy wójt może narzucić wprowadzenie takiego planu pod pretekstem poszukiwania oszczędności?
  • Czy organizator może w ciągu roku ograniczyć przyznaną roczną dotację na działalność bieżącą instytucji kultury? Jak się można przed tym obronić?

Moim zdaniem komisja rady gminy nie ma podstawy prawnej do żądania od dyrektora instytucji kultury jakichkolwiek działań. Dyrektor samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową instytucji i jest z niej rozliczany. Narzucanie działań w formie poleceń wydawanych przez komisję rady gminy należy pozostawić bez rozpoznania. Zalecenia mogą być wydane dyrektorowi, ale nie musi on ich realizować. Można jedynie zastosować się do tych poleceń na zasadzie dobrej woli. Nie trzeba też opracowywać planu restrukturyzacji, jeżeli finanse jednostki nie są zagrożone. Ewentualnymi konsekwencjami za niedostosowanie się do planu przygotowanego przez komisję mogą być jedynie decyzje przełożonego, a więc wójta, dotyczące prawa pracy, np. odwołanie lub nieprzyznanie nagrody rocznej. Ze strony komisji rady gminy brak jest podstawy do zastosowania bezpośrednich konsekwencji. Wójt także nie może narzucić bezpośrednio takiego planu i wydawać poleceń dotyczących działań bezpośrednich w podległej dyrektorowi instytucji. Organizator może ograniczyć dotację roczną. Instytucja kultury nie posiada środków prawnych pozwalających na zmuszenie organizatora do zaniechania obniżenia dotacji.

Jak wynika z art. 12 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (dalej: ustawa o działalności kulturalnej), obowiązkiem organizatora jest zapewnienie możliwości prowadzenia działalności instytucji kultury. Organizacja kultury na terenie gminy stanowi jej zadanie własne, co oznacza, że nie jest to uprawnienie gminy, ale należy do jej działań obligatoryjnych.

Najważniejszym uprawnieniem instytucji kultury jest możliwość samodzielnego gospodarowania przydzieloną i nabytą częścią mienia. Organizator nie ma prawnych możliwości decydowania o przeznaczeniu mienia instytucji kultury. Dyrektor odpowiada za to w całości. Za kryterium oceny uznaje się zasadę efektywności wykorzystania przyznanych mu środków (art. 27 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej).

W sposób jednoznaczny potwierdza to rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z 9 sierpnia 2006 r. (PN.II.A. Ch.0911-138/06), w myśl którego wójt wykonuje względem kierownika gminnego ośrodka kultury funkcję pracodawcy, nie posiada natomiast uprawnień do sprawowania nadzoru administracyjno-finansowego nad działalnością takiego ośrodka.

Instytucja kultury pokrywa koszty bieżącej działalności i zobowiązania z uzyskiwanych przychodów. Do przychodów zalicza się także dotację roczną organizatora, który ma prawo ją ustalić. Ustalenie oznacza, że może on ją zmieniać, a więc zarówno powiększać, jak i zmniejszać.

Brak przepisów powoduje, że organizator musi się kierować jedynie przesłanką, że instytucja kultury nie może zaprzestać działalności z powodu braku środków. Potwierdza to orzecznictwo RIO.

Z pism izb obrachunkowych

„(…) stosownie do postanowienia art. 28 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 124 ustawy o finansach publicznych, jedynie organ stanowiący może ustalić wysokość rocznej dotacji dla instytucji kultury, a wszelkie zmiany jej wysokości stanowią w konsekwencji jej ustalenie.”

Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z 5 listopada 2003 r., 27/81/03 OwSS 2004/1/18

Od redakcji: Stara podstawa prawna z ustawy o finansach publicznych nie zmienia aktualności tej uchwały, gdyż przepis jest powtórzony w obowiązującym art. 142 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Moim zdaniem dyrektor może nie wdrażać planów oszczędnościowych, jeżeli utrzyma bezpieczny poziom finansowania instytucji ze środków własnych, nawet po obniżeniu kwoty dotacji rocznej.

Plany restrukturyzacji, które zakładają w połowie roku zwolnienia pracowników w celu domknięcia budżetu na ten sam rok, należy uznać za chybione z powodu okresów wypowiedzenia i ewentualnych obciążeń dodatkowych, wynikających z prawa pracy, które przysługują zwalnianym pracownikom.

Mimo braku administracyjnych środków wymuszenia na dyrektorze określonych działań nadal wójt jest jego pracodawcą i zawsze może on odwołać dyrektora z pełnionej funkcji.

Natomiast nie jest faktycznie możliwe wprowadzenie tak niskiego finansowania, że uniemożliwi to dyrektorowi prowadzenie instytucji. Potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych.

Z orzecznictwa

„Nie może być takiej sytuacji, w której ze względu na brak środków instytucja kulturalna zaprzestanie swojej działalności.”

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 28 lipca 2010 r., I SA/Bd 498/10

Jednocześnie pragnę zauważyć, że instytucja kultury nie posiada żadnych środków, aby przeciwdziałać jakimkolwiek działaniom organizatora, które zmierzają do zmniejszenia dotacji rocznej.

Można jedynie wykazywać, że obcięcie dotacji spowoduje uniemożliwienie wykonania planu działalności instytucji poprzez zmniejszenie przewidzianej dotacji rocznej. Nie jest to jednak środek zaskarżenia. W praktyce zmniejszoną dotację można pokryć tylko ze środków własnych.

Podstawy prawne

  • Ustawa z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123; ost. zm. Dz.U. z 2009 r. Nr 62, poz. 504)
  • Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240; ost. zm. Dz.U. z 2010 r. Nr 257, poz. 1726)