Pytanie

W statucie samorządowego centrum kultury organizator zamieścił zapis: „Centrum realizuje zadania w dziedzinie upowszechniania kultury, organizowania imprez artystycznych i okolicznościowych. Prowadzi wielokierunkową działalność w zakresie rozwoju kultury, kultury fizycznej oraz rekreacji ruchowej”. Jednak na terenie gminy działa już instytucja wyspecjalizowana w prowadzeniu różnego rodzaju zajęć sportowych.
Czy na podstawie takiego zapisu w statucie centrum kultury może prowadzić zajęcia sportowe? Czy centrum może zatrudnić na umowę o pracę instruktora do prowadzenia zajęć sportowych (zajęcia karate)?

Jeśli na terenie gminy — organizatora centrum kultury — funkcjonuje już jednostka zajmująca się działalnością sportową, to organizator, moim zdaniem, nie powinien rozszerzać działalności instytucji kultury o działalnością sportową. Taki krok spowoduje dublowanie prowadzenia działalności sportowej przez dwa podmioty. W takiej sytuacji obciążanie instytucji kultury dodatkową działalnością sportową wydaje się niecelowe. Taki wniosek wynika m.in. z analizy przepisów oraz orzecznictwa sądów administracyjnych. Uważają one, że samorząd terytorialny nie może dowolnie modyfikować zakresu działalności instytucji kultury. Niemniej jednak, instytucja kultury może mieć w statucie zapis o prowadzeniu także działalności sportowej. Wówczas, moim zdaniem, może zatrudnić instruktora lub inną osobę realizującą ten cel statutowy.

Wyjaśnienie

Prowadzenie działalności kulturalnej jest obowiązkowym zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego.
Organizują one działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym (art. 9 ust. 1 i 2 Ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dalej: ustawa o działalności kulturalnej). Podstawą działalności instytucji kultury jest statut nadany przez organizatora, który powinien określać m.in. postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeśli instytucja zamierza taką działalność prowadzić (art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o działalności kulturalnej).

Ponadto organizator instytucji kultury (art. 12 i art. 28 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej):

  • zapewnia jej środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona,
  • przekazuje jej obowiązkowo dotację podmiotową na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie realizowanych zadań statutowych, w tym na utrzymanie i remonty obiektów, a także dotacje celowe na finansowanie inwestycji oraz realizację wskazanych programów i zadań.

Funkcjonowanie instytucji kultury określają przepisy ustawy o działalności kulturalnej. Wynika z niej przede wszystkim, że instytucja kultury jest powołana do realizowania zadań z zakresu działalności kulturalnej, która musi być jej podstawowym celem statutowym. Problematyki działalności sportowej dotyczy zaś Ustawa z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (dalej: ustawa o sporcie). Wynika z niej, że sportem są wszelkie formy aktywności fizycznej, które przez uczestnictwo doraźne lub zorganizowane wpływają na:

  • wypracowanie lub poprawienie kondycji fizycznej i psychicznej,
  • rozwój stosunków społecznych lub
  • osiągnięcie wyników sportowych na wszelkich poziomach.

Sport wraz z wychowaniem fizycznym i rehabilitacją ruchową składają się na kulturę fizyczną. Natomiast działalność sportową prowadzi się w szczególności w formie klubu sportowego działającego jako osoba prawna, czyli odrębny podmiot (art. 2 i 3 ustawy o sporcie). Kluby sportowe są więc w pierwszej kolejności powołane do prowadzenia działalności sportowej. Dopiero w przypadku gdy nie ma takich podmiotów w gminie, wówczas działalność sportową może prowadzić np. instytucja kultury. Jednak dublowanie podmiotów prowadzących taką działalność, tj. dodawanie instytucji kultury działalności sportowej, gdy w gminie działa klub sportowy, jest niecelowe i niewłaściwe. Organizator nie powinien podejmować takiego kroku.

Tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu jest zadaniem własnym jednostki samorządu terytorialnego. Jej organ stanowiący (np. rada gminy) może określić w drodze uchwały m.in. warunki i tryb finansowania tego zadania (art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o sporcie). Przepisu tego nie sposób czytać bez odniesienia do wspomnianej wyżej reguły, że działalność sportową realizują m.in. kluby sportowe działające na terenie danej jednostki samorządowej (np. gminy). Z art. 28 ustawy o sporcie wynika poza tym, że to kluby sportowe właśnie mogą otrzymywać dotacje celowe od „swojej” jednostki samorządowej.

Dotacja ta ma służyć realizacji celu publicznego, jakim jest rozwój sportu, i można ją przeznaczyć w szczególności na:

  • realizację programów szkolenia sportowego,
  • zakup sprzętu sportowego,
  • pokrycie kosztów organizowania zawodów sportowych lub uczestnictwa w tych zawodach,
  • pokrycie kosztów korzystania z obiektów sportowych dla celów szkolenia sportowego,
  • sfinansowanie stypendiów sportowych i wynagrodzenia kadry szkoleniowej

pod warunkiem, że wpłynie to na poprawę warunków uprawiania sportu przez członków klubu sportowego, który otrzyma dotację, lub zwiększy to dla społeczności lokalnej dostęp do działalności sportowej prowadzonej przez ten klub.

Jak więc widać, instytucje kultury i kluby sportowe powołane są do realizacji dwóch odrębnych zakresów działalności, tj. odpowiednio: działalności kulturalnej i działalności sportowej. Inne też, jak wynika z przytoczonych przepisów, są zasady finansowania działalności podmiotów realizujących obie te działalności.

Na terenie gminy będącej organizatorem instytucji kultury może istnieć już podmiot powołany i przeznaczony do prowadzenia działalności sportowej, np. klub sportowy lub inny podmiot prowadzący działalność statutową w tym zakresie. W takiej sytuacji, moim zdaniem, organizator nie powinien rozszerzać działalności prowadzonej przez instytucję kultury o działalność sportową.

Jeśli jednak w statucie instytucji kultury jest zapis o prowadzeniu także działalności sportowej, wówczas może ona podejmować działania realizujące ten cel statutowy, np. zatrudnić instruktora. Niewłaściwe jest jedynie obarczanie instytucji kultury dodatkową działalnością sportową, gdy na terenie gminy działa już instytucja realizująca zadania z zakresu sportu. Trzeba też podkreślić, że działalność kulturalna musi być podstawową działalnością statutową instytucji kultury. Działalność sportowa może być tylko poboczna i dodatkowa.

Warto też pamiętać, że organ samorządu terytorialnego nie ma prawa wedle własnej woli regulować zakresu działalności instytucji kultury, której jest organizatorem. Takie stanowisko zajmują sądy administracyjne.

Z orzecznictwa

(…) nie można podzielić poglądu (…), zgodnie z którym to jedynie wola organizatora decyduje o tym, jakie zadania będą przypisane tworzonej przez niego instytucji kultury, według jakich zasad taka instytucja będzie działała oraz według jakich reguł instytucja kultury będzie prowadziła swoją gospodarkę finansową. Pogląd ten stoi bowiem w sprzeczności z art. 9, art. 27 ust. 1 i art. 28 [ustawy o działalności kulturalnej], której przepisy stanowią lex specialis w stosunku do innych ustaw, w tym i do [ustawy o finansach publicznych, zob. np. wyroki NSA: z 17 października 2001 r., sygn. akt I SA 2197/2001; z 4 kwietnia 2001 r., sygn. akt SA/Sz 2268/00; z 5 grudnia 2001 r., sygn. akt SA/Sz 734/01]. Samodzielność instytucji kultury jako osoby prawnej oznacza także, zdaniem Sądu, że organizator nie może w sposób dowolny samodzielnie modyfikować zakresu działalności instytucji kultury. [wyróżnienia pochodzą od autora]

Wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 134/08

Sąd zwrócił też uwagę, że każda uchwała podejmowana przez organ gminy musi być zgodna z obowiązującymi przepisami. Jeśli uchwała narusza prawo, jest to podstawą do stwierdzenia jej nieważności przez wojewodę jako organ nadzoru.
Nadzór nad działalnością gminną (pod kątem zgodności z prawem) sprawuje Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych regionalna izba obrachunkowa. Organy te mają prawo do żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych (art. 85, 86 i 88 Ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej: ustawa o samorządzie gminnym).

Co istotne, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności tych aktów, w całości lub w części, orzeka wspomniany wyżej organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Ponadto wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, organ nadzoru może wstrzymać ich wykonanie (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). W tym przypadku uchwałę organizatora wprowadzającą taki zapis w statucie wypadałoby poddać ocenie organu nadzoru (wojewody).

Podstawa prawna

  • Ustawa z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz.U. z 16 kwietnia 2012 r. poz. 406; ost. zm. Dz.U. z 1 kwietnia 2014 r. poz. 423)
  • Ustawa z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. nr 127, poz. 857; ost. zm. Dz.U. z 3 stycznia 2014 r. poz. 7)
  • Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 23 maja 2013 r. poz. 594; ost. zm. Dz.U. z 24 marca 2014 r. poz. 379)